Manuel Atienza ha puesto de relieve un aspecto central para la comprensión del funcionamiento del Estado en modelos de integración supranacional —tal es el caso de la Unión Europea—, a saber:
“Hoy vivimos en una situación muy compleja. Porque hasta hace relativamente poco, si pensamos en autores como Kelsen, para él el derecho y el Estado eran conceptos coincidentes. Hoy ya no es así. Además del Estado, está, digamos, los órganos y mecanismos de poder inferiores al Estado y superiores al Estado. Entonces esto se nos complica mucho. Hoy el poder no reside exclusivamente en el Estado; incluso, uno podría decir que el aspecto de poder que más puede afectar a nuestra conducta, a nuestro comportamiento, de un ciudadano cualquiera del siglo XXI, pues no son decisiones que se tomen en su Estado, en el que cada uno viva. Se toman, digamos, en otros lugares. Ese es el gran problema. No es que los Estados hayan dejado de tener poder, por supuesto, pero el poder de los grandes conglomerados económicos incluso es capaz, digamos, de actuar para influir en las normas del Estado; pero, además, directamente toma decisiones que afectan más a la vida, por ejemplo, de ciudadanos de lo que puede ser que muchas veces haga el Estado”[1].
En efecto, con la evolución contemporánea de las formas de organización política, el Estado soberano clásico —el que monopolizaba la potestad normativa dentro de un territorio delimitado— ha dejado de ser la única instancia de poder efectiva en la regulación de la vida social y jurídica de las personas. Este fenómeno, que no invalida la definición conceptual de Estado, sí altera profundamente su funcionamiento y la localización efectiva de la soberanía en contextos de integración supranacional. Esta transformación es especialmente evidente en la Unión Europea (UE), un modelo normativo y político que invita a repensar la soberanía estatal en un mundo interdependiente.
En el marco del Estado y la soberanía en la sociedad internacional del siglo XXI, resulta de interés resaltar que, tradicionalmente, el Estado soberano se definía por su territorio, población y capacidad normativa exclusiva, con la soberanía como su nota caracterizadora definitiva. En esa visión clásica, la soberanía implicaba autoridad suprema e indivisa en el ámbito interno y reconocimiento externo en el plano internacional. Sin embargo, como acertadamente ha señalado Manuel Atienza, esta ecuación —propia de un marco trilateral entre estado, derecho y soberanía kelseniana— ya no describe adecuadamente la realidad contemporánea: “Además del Estado están los órganos y los mecanismos de poder inferiores al Estado y superiores al Estado… Hoy el poder no reside exclusivamente en el Estado… muchas veces las decisiones vienen de otros estamentos ‘superiores’.”
No se trata de afirmar que, en modelo de integración supranacional, el Estado haya desaparecido o se haya vaciado de poder, sino de reconocer que la soberanía real está compartimentada y compartida. En este marco, el Estado retiene potestades esenciales, pero cede voluntariamente competencias a instancias supranacionales con efectos jurídicos directos sobre sus ciudadanos.
La Unión Europea constituye un caso paradigmático de integración supranacional. Nació como comunidad económica y ha evolucionado hacia un orden jurídico político complejo, dotado de instituciones con poder normativo propio y de un ordenamiento jurídico que, en múltiples ámbitos, prevalece sobre los ordenamientos nacionales.El principio de primacía del Derecho de la Unión Europea —reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y articulado por los Tratados— establece que el derecho emanado de las instituciones europeas tiene prioridad sobre normas nacionales contradictorias, incluso frente a disposiciones internas que surgirían de un parlamento soberano. Este principio opera sobre la base de que los Estados miembros han cedido soberanía en materias de competencia exclusiva o compartida, de modo que la norma de la UE se aplica de manera uniforme en todos los Estados miembros y obliga a los órganos internos a su cumplimiento cuando se encuentran dentro de ese ámbito.
Este carácter supranacional del derecho europeo no es mera retórica: implica que, en campos como el mercado interno, la competencia, la protección de consumidores o la regulación ambiental, las decisiones que afectan directamente a la conducta de los ciudadanos no se toman exclusivamente en los Parlamentos nacionales, sino en instancias de la UE dotadas de poder vinculante. Incluso cuando algunos estados tratan de resituar la supremacía del derecho nacional —como ha ocurrido en recientes tensiones con la Comisión Europea sobre reformas constitucionales en Eslovaquia[2]— la respuesta de las instituciones comunitarias tiende a reafirmar la primacía comunitaria como base del ordenamiento jurídico europeo.
Desde la doctrina constitucional comparada se ha reflexionado ampliamente sobre cómo la integración europea desafía la soberanía estatal entendida como supremacía constitucional absoluta. Autores como Benito Aláez Corral han analizado cómo, en el contexto del Tribunal Constitucional federal alemán, aparecen conflictos entre las constituciones nacionales y el derecho de la UE, comprometiendo la noción clásica de soberanía, supremacía e identidad democrática constitucional[3].
Así mismo, la literatura especializada sobre el principio de primacía —como la tesis de Karine Caunes en el Instituto Universitario Europeo— muestra que el derecho europeo, al pretender subordinar normas nacionales contradictorias, ha generado un orden jurídico “sui generis” que se sitúa entre el derecho internacional clásico y un verdadero derecho constitucional supranacional, con efectos directos sobre los ordenamientos internos[4].
La misma evolución doctrinal —desde teorías intergubernamentales hasta enfoques postfuncionalistas— ilustra cómo la integración europea se ha convertido en un objeto de estudio que desborda la pura diplomacia interestatal para implicar elementos políticos, identitarios y sociales en la definición de soberanía efectiva.
Entonces, visto todo lo anterior, cuál es el mensaje para los países hispanohablantes de América: ¿replicar o reinventar? Diríamos que, si bien la Unión Europea no es un Estado federal al estilo de los Estados Unidos o Alemania, su modelo -hay que decir- desafía la concepción tradicional del Estado soberano en cuanto a la ubicación del poder real de decisión. El ciudadano del siglo XXI en aquel modelo puede verse más afectado por decisiones adoptadas en Bruselas[5] que por leyes emanadas de su propio parlamento en ciertos ámbitos regulados a nivel comunitario. Esto no significa que los Estados hayan dejado de tener poder, sino que han optado por ejercerlo en bloque, renunciando a parte de la soberanía individual en favor de decisiones integradas.
En Hispanoamérica, aunque hay que decir que la idea de “unión” ha sido más a nivel latinoamericano, dicho concepto de una integración regional con cierto nivel de supranacionalidad —en ámbitos económicos, ambientales o políticos— ha sido objeto de discusión en algún momento. Sin embargo, esas propuestas han encontrado obstáculos culturales, políticos y económicos que han impedido avances comparables a los del modelo europeo, aun cuando comparten lengua y tienen tradiciones jurídicas comunes. Esto plantea preguntas esenciales sobre voluntad política, confianza recíproca y propósitos estratégicos compartidos.
En su momento, se llegó a argumentar que si países con culturas diversas y múltiples idiomas —como los europeos— lograron un alto grado de integración, la falta de integración regional más profunda en Hispanoamérica, donde predominan lenguas y valores culturales cercanos, resulta difícil de explicar sin atender a variables políticas, institucionales y de liderazgo. En definitiva, los modelos de integración supranacional constituyen muestras harto elocuentes de que la soberanía estatal en el siglo XXI no necesariamente deben ser un monopolio exclusivo ni absoluto. El modelo de la Unión Europea pone de relieve que el concepto de Estado, sin desaparecer, puede transformar su ejercicio efectivo. Pone en evidencia que la soberanía puede compartirse sin que ello signifique la anulación de la autonomía estatal, sino su reconfiguración en bloques cooperativos con competencias precisas.
Cualquier proceso de integración regional futuro, en Hispanoamérica o en otras regiones, debe partir de un entendimiento claro de este fenómeno: la soberanía que se ejerce en bloque exige mecanismos institucionales robustos, legitimación democrática y claras reglas de primacía y responsabilidad. La integración europea no es una panacea, ni un modelo matemáticamente replicable, pero sí constituye un laboratorio jurídico-político del que pueden extraerse lecciones fundamentales para pensar el Estado soberano en tiempos de globalización y necesidades colectivas compartidas.
Si es que la agenda internacional retomare alguna vez la idea de una integración de Estados a nivel regional, proyecto que hace tiempo ha permanecido dormido, el Estado dominicano, firme en la defensa de sus principios soberanos y constitucionales, debe abordar cualquier iniciativa con cautela estratégica y claridad de objetivos. Teniendo muy en cuenta la preservación de su independencia normativa, la protección de los derechos fundamentales de sus ciudadanos y la estabilidad institucional interna, cualquier paso hacia la integración debe ser gradual y condicionado a reglas claras de cooperación y compensación.
De igual modo, es esencial considerar la diversidad económica y política de los países miembros potenciales, así como la necesidad de mecanismos que eviten la subordinación automática de la República Dominicana frente a decisiones supranacionales que puedan afectar directamente la vida cotidiana de sus habitantes. Siempre conviene mirar la situación comparada de países que ya han vivido la experiencia, como los Estados miembros de la Unión Europea, donde la integración ha traído ventajas económicas y políticas, pero también tensiones sobre la soberanía, la primacía normativa y la identidad democrática. Por lo que pudiera concluirse que, en definitiva, cualquier proyecto de unión regional en el que participe la República Dominicana solo tendría sentido si logra equilibrar los beneficios de cooperación con la protección efectiva de su autonomía constitucional, garantizando que la integración no sea un riesgo para la soberanía ni un freno a su capacidad de decidir sobre asuntos fundamentales para su desarrollo y bienestar ciudadano.
[1] Revista Derecho. Entrevista: Manuel Atienza: https://youtu.be/_gcLIf6w3O8?si=VdMHDCpw2gYRRul-
[2] En línea: EU launches infringement procedure against Slovakia constitutional reform – JURIST – News
[3] En línea: Benito Aláez Corral, Soberanía estatal, supremacía constitucional e integración europea a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán, Teoría y Realidad Constitucional (Núm. 30, 2012), donde se aborda cómo los conflictos entre el derecho constitucional nacional y el derecho de la Unión Europea ponen de relieve tensiones con la noción clásica de soberanía constitucional.
[4] En línea: Karine Caunes, Le principe de primauté du droit de l’Union Européenne : contribution à l’étude de la nature juridique de l’Union Européenne et des rapports de système européens, Doctoral thesis, European University Institute (Florence, 2009)— disponible en acceso abierto en el repositorio académico del European University Institute (EUI).
[5] Bruselas es la sede principal de las instituciones de la Unión Europea, especialmente la Comisión Europea (órgano ejecutivo que propone y supervisa leyes comunitarias), el Consejo de la Unión Europea (donde se reúnen los ministros de los Estados miembros), parte del Parlamento Europeo también sesiona allí. Con lo cual, decir “decisiones adoptadas en Bruselas” es una manera sintética de referirse a la actividad legislativa, ejecutiva y administrativa de la UE, sin detallar cada órgano.