ARMONIZACIÓN DE LA LEY NO. 108-05 SOBRE

 REGISTRO INMOBILIARIO Y SUS REGLAMENTOS

Por.: Yoaldo Hernández Perera

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RESUMEN

Se sugiere la fórmula de la “armonización” en vez de la “jerarquización”, al momento de forjar criterios  en materia de derecho inmobiliario, a la vista de situaciones en que los reglamentos, en estricto rigor jurídico, no contradigan la Ley No. 108-05, sino que complementen su contenido; esto así, tomando en consideración que la ley constituye un marco general, y  está llamada a regular un ámbito determinado de la vida en sociedad, pero los pormenores de su aplicación entran en la órbita de la reglamentación.   

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PALABRAS CLAVES

Derecho inmobiliario, ley, reglamento, Suprema Corte de Justicia, facultad reglamentaria, control de constitucionalidad, jurisprudencia, métodos de interpretación, armonización, jerarquización, principio de razonabilidad, Constitución, seguridad jurídica, Ley No. 108-05, República Dominicana.

En su momento fue controvertida la facultad de la Suprema Corte de Justicia para reglamentar, como lo ha venido haciendo, en materia de derecho inmobiliario, a fines de viabilizar la aplicación de la Ley No. 108-05 sobre Registro Inmobiliario, cuyo fuerte –según opiniones que compartimos- es el marco institucional de la jurisdicción inmobiliaria y la cuestión registral, ya que en términos procesales el carácter supletorio del derecho común, a la vista del principio VIII, aunado al artículo 3 de la consabida Ley No. 108-05, cobra gran importancia[1].

Sobre la constitucionalidad de la referida facultad reglamentaria, la Suprema Corte de Justicia juzgó lo siguiente: “No viola la Constitución de la República el poder reglamentario otorgado a la Suprema Corte de Justicia por la Ley de Registro Inmobiliario”[2].

Esta jurisprudencia ha recibido críticas, en el sentido de que no puede la Suprema Corte de Justicia, que es la llamada a decidir sobre los recursos de casación en materia inmobiliaria, trazar pautas sobre la aplicación de la Ley No. 108-05; que al proceder de esta manera produce la normativa, cuya correcta aplicación también le compete supervigilar; que no es facultad de esta alta corte emitir instrumentos con efectos erga omnes; que lo más viable es que fije criterios mediante su jurisprudencia, sin que éstas cuenten con carácter vinculante.

A nuestro juicio, conscientes de que las funciones legislativas escapan a las atribuciones de la Suprema  Corte de Justicia, lo cierto es que –contrario a lo que se ha pretendido establecer- los reglamentos en esta materia que, dicho sea de paso, constituyen una exhortación expresa de la Ley No. 108-05, la cual remite a una reglamentación a cargo de la Suprema Corte de Justicia en determinados aspectos, han coadyuvado considerablemente con la aplicación de la referida normativa (Ley No. 108-05). Es que tales reglamentos son el resultado de mesas de trabajo integradas por los mismos actores del sistema, los cuales –en atención a sus funciones diarias- están en condiciones aptas para detectar cualquier impasse y, consecuentemente, sugerir los correctivos de lugar.

Así las cosas, ha de convenirse que no es verdad que legisladores, ajenos a la cotidianidad en la administración de justicia inmobiliaria, van a tener las mismas herramientas a mano para viabilizar la aplicación de la Ley No. 108-05 que los actores del sistema; sin mencionar los escollos que pudiera enfrentar la promulgación de cada ley tendente a corregir inconvenientes en esta materia tan sensible para el desarrollo de la nación, como secuela de la burocracia y del difícil consenso entre las diversas parcelas partidarias, atendiendo a los intereses del momento; intereses que no necesariamente se corresponden con un sentido rigurosamente jurídico.  Todo lo cual, redunda en una dilación innecesaria para la adopción oportuna de los correctivos de lugar, impidiendo que los usuarios del sistema encuentren solución a sus casos con la celeridad que requiere la tutela judicial efectiva, a la vista del artículo 69 de la Constitución de la nación.

Pues bien, asumiendo como legítima la comentada facultad reglamentaria de la Suprema Corte de Justicia en materia inmobiliaria, surge la cuestión que constituye el eje nuclear del presente escrito: ¿cómo interpretar estos reglamentos, de cara a la Ley No. 108-5 sobre Registro Inmobiliario, en el sentido de saber cuándo es menester jerarquizar y cuándo lo procedente es armonizar estos instrumentos normativos (Ley y reglamento)?

El punto de partida del asunto a dilucidar es el principio VII de la Ley No. 108-05, sobre Registro Inmobiliario, que taxativamente sostiene lo siguiente: ”Cuando exista contradicción entre esta ley y sus reglamentos, prevalece la presente ley”. Como puede advertirse, este precepto no persigue otra cosa que hacer acopio del sistema de fuentes que rige en nuestro ordenamiento jurídico, conforme al cual –como es sabido- la ley prima ante los reglamentos y las resoluciones.

Sería a todas luces improcedente, al hilo de nuestro sistema de fuentes, pretender modificar la Ley No. 108-05 mediante un reglamento. Por consiguiente, tantas veces se cuente con argumentos de peso para sostener que se ha procedido en esta tesitura, la parte interesada deberá invocar la inaplicabilidad de tal precepto reglamentario, promoviendo el imperio de la ley que debe primar (Ley No. 108-05). Sin embargo, las máximas de experiencia aleccionan en el sentido de que muchas veces se invocan supuestas antinomias entre reglamentos y la Ley No. 108-05 que no son tales. En efecto, recurrentemente la Ley No. 108-05 no aclara un punto determinado, y justamente el reglamento viene a arrojar luz al respecto, no a contradecir ningún precepto legalmente establecido.  

Un ejemplo de que, a nuestro modo de ver las cosas, no es que exista contradicción, sino complementación entre la Ley No. 108-05 y sus reglamentos, es lo relativo al plazo para  recurrir en reconsideración (de 15 días, a partir de la solicitud), sobre lo cual la ley no establece a qué tipo de días se refiere: si calendario o hábiles, en tanto que el artículo 177 del Reglamento de los Tribunales Superiores de Tierras y de Jurisdicción Original de la Jurisdicción Inmobiliaria, determina que dicho plazo ha de computarse en función de días laborables. Pero además, el artículo 162 del reglamento General de Registro de Títulos y el artículo 205 del Reglamento General de Mensura Catastrales ordenan, para los registros de títulos y las direcciones regionales de mensuras catastrales, que el plazo para fallar el recurso de reconsideración es de quince días hábiles.

Esta situación se verifica también en el recurso jerárquico, en que el artículo 77, párrafo II, de la Ley No. 108-05, de Registro Inmobiliario y el artículo 183 del Reglamento de los Tribunales de Tierras y de Jurisdicción Original, así como el artículo 168 del Reglamento General de Registro de Títulos y el artículo 211 del Reglamento General de Mensura Catastrales, que no coinciden en cuanto a especificar la naturaleza de los días correspondientes al plazo de quince días para la interposición del recurso jerárquico: la Ley se limita a fijar en 15 días la duración del plazo, mientras que los referidos reglamentos establecen que estos días son hábiles.

Lo propio sucede en relación al recurso jurisdiccional, ya que el artículo 78, párrafo I, de la Ley No. 108-05 fija en 30 días el plazo para esta modalidad recursiva, contados a partir de que quede habilitado, sin establecer la naturaleza de los días a computar, mientras que el artículo 192 del Reglamento General de Tribunales de Tierras y de Jurisdicción Original, establece que para los tribunales en esta materia dicho plazo ha de calcularse en base a días hábiles. La misma situación relativa a la manera de computar los días del plazo para el comentado recurso, se verifica respecto de las decisiones administrativas dadas por Registro de Títulos y por Mensura Catastrales, en razón de que los Reglamentos que rigen cada materia (RGRT y RGMC) señalan que dicho plazo debe computarse en días hábiles, sin que la Ley No. 108-05 identifique la naturaleza de estos días. 

Sobre la cuestión de saber si existe contradicción entre la Ley No. 108-05 y sus reglamentos, en el marco de la naturaleza de los días para calcular los plazos en materia recursoria ante la jurisdicción inmobiliaria, la doctrina ha razonado en el siguiente sentido: “Ante una contradicción entre la LRI y sus reglamentos, la LRI debería prevalecer, en virtud del principio VII LRI. No obstante, al ser la Suprema Corte de Justicia el órgano que elaboró los reglamentos y, al mismo tiempo, el órgano que juzgará definitivamente cualquier controversia sobre este asunto, es probable que decida que los plazos son de quince (15) días laborables o hábiles”[3].

El tema dilucidado no sólo comprende la materia de recursos. En cuanto al punto de las reclamaciones al Fondo de Garantía de Inmuebles Registrados, la ley no ha previsto ningún plazo para reclamar la indemnización correspondiente, producto de alguna lesión sufrida como consecuencia de la aplicación de la Ley No. 108-05. Hasta tanto no exista un reglamento que instituya un plazo, por principio general, ha de regir el plazo prescriptivo de veinte años de derecho común, aplicable cada vez que algún precepto normativo no consagre alguna otra prescripción más corta. Pero si en el futuro surgiere alguna reglamentación, como tenemos entendido que ocurrirá más temprano que tarde, que prevea un plazo más corto para reclamar la comentada indemnización, no resultaría ni justo ni útil hablar de contradicción de normas, sino de suplementación de normas; es decir, de  armonización de la ley aplicable y de sus reglamentos.

En este orden de ideas, es importante destacar que la Ley No. 108-05 no diferencia para el conocimiento del recurso administrativo jurisdiccional, si la decisión recurrida proviene del tribunal de jurisdicción original (TJO) o si ha sido emitida por el Tribunal Superior de Tierras (TST); sin embargo, el Reglamento para Tribunales Superiores y de Jurisdicción Original, en sus artículos 189 y 190, aclara que solamente deberá conocer de dicha acción recursiva el pleno del TST, cuando se trate de alguna decisión dictada por el mismo TST, pero cuando sea evacuada por el TJO, será una terna del TST la llamada a estatuir sobre el particular, no el pleno[4].

En estos casos, o en cualquier otro que pueda identificarse con análogas particularidades, no luce razonable, a la vista del artículo 40.15 de la Constitución[5], interpretar que se ha incurrido en una antinomia, porque más bien se ha reforzado o aclarado un aspecto de la ley no definido, valiéndose de las experiencias cotidianas, con el evidente propósito de agilizar y hacer más efectivos los procesos.

Una verdadera contradicción entre una ley y su reglamento, se produce cuando por la vía reglamentaria se contradice un aspecto consagrado legalmente: no es lo mismo complementar que contradecir. Verbigracia, de manera expresa el párrafo del artículo 31 de la Ley No. 108-05 de Registro Inmobiliario, establece que en materia inmobiliaria sólo se podrá demandar en daños y perjuicios de manera reconvencional, como secuela de una demanda temeraria[6].  Por consiguiente, si un reglamento estableciere que, fuera del caso permitido legalmente, procede demandar en daños y perjuicios, habría una contradicción manifiesta entre dicho reglamento y la Ley; por tanto, lo reglamentario debería sucumbir frente a lo legal. Justamente, la Suprema Corte de Justicia ha juzgado que en el estado actual de nuestro derecho positivo, sólo es posible demandar en daños y perjuicios ante los tribunales de tierras, en el contexto previsto en el citado artículo 31 de la Ley No. 108-05, esto es, reconvencionalmente y en ocasión de demandas cuya temeridad sea posible establecer por el tribunal apoderado[7].   

Por otra parte, en los últimos tiempos se ha venido suscitando ante la jurisdicción inmobiliaria, sobre todo a nivel  de jurisdicción original, la discusión en torno a la Resolución No. 1419-2013, sobre Procedimientos Diversos ante los Registradores de Títulos y las Direcciones de Mensuras Catastrales, la cual en su artículo 2 permite que las oposiciones trabadas al amparo de la hoy abrogada Ley No. 1542 sobre Registro de Tierras, que no hayan sido regularizadas en el plazo concedido a tales efectos por esta resolución[8], puedan ser levantadas directamente por el Registro de Títulos, a pedido de parte, sin que deba mediar decisión judicial[9]. Al respecto, vale recordar que en el esquema de la referida normativa (Ley No. 1542), las oposiciones ante el Registro de Títulos, si bien en principio debían ser autorizadas por el Presidente del Tribunal Superior de Tierras correspondiente, al certificar la instancia que daba origen a la demanda[10], lo cierto es que en la praxis era usanza que las mismas  se trabaran mediante simples actos de alguacil[11]; en cambio, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 108-05, las notas preventivas o medidas cautelares (oposición) se generan de forma automática y por mandato de los tribunales, tan pronto como inicie un procedimiento inmobiliario; es decir, ya las partes no pueden “antojadizamente” hacer inscribir una oposición a traspaso de un inmueble, por ejemplo, sin que un tribunal estatuya sobre el particular.  

La discusión comentada va dirigida en el sentido de saber si, concretamente, por mandato de la mencionada Resolución No. 1419-2013, están obligados los tribunales de jurisdicción original, en caso de que le sea sometida una solicitud de levantamiento de una oposición trabada con la vieja ley, a remitir a las partes ante el Registro de Títulos correspondiente, para que allí diligencien el levantamiento, o si es su facultad, como órgano jurisdiccional, proceder por sí a disponer este levantamiento.

Una primera posición sostiene que “el reglamento no se le impone a los tribunales”, partiendo de que la Ley No. 108-05, que es la normativa que cuenta con carácter vinculante, nada consagra sobre el particular; y por tanto, sí pueden los tribunales de jurisdicción original estatuir sobre la referida cuestión, sin necesidad de remitir a las partes ante el Registro de Títulos, aplicando la citada resolución. Una segunda posición entiende que, por un tema de seguridad jurídica, en función de la unidad de criterios, lo más recomendable es remitir a las partes a que se provean ante el Registro de Títulos para que promuevan en aquella dependencia administrativa el levantamiento de la oposición criticada, en una aplicación a ultranza de la resolución comentada. Esto así, en el entendimiento de que si la Suprema Corte de Justicia ha reglamentado en el orden de remitir directamente al Registro de Títulos estos asuntos, es justamente para agilizar los trámites, por lo que la aplicación de dicha reglamentación debería ser uniforme en todos los tribunales de la República, en materia inmobiliaria.

A nuestro juicio, el fundamento de ninguno de los dos razonamientos esgrimidos precedentemente, que son los que han ganado mayor terreno en la cotidianidad, resisten un test de razonabilidad, bajo el abrigo del artículo 40.15 de la Constitución; en razón de que, por un lado, los reglamentos dictados por la Suprema Corte de Justicia, en ejercicio de las facultades reglamentarias que hasta el momento han sido reconocidas constitucionalmente, sí deben ser vinculantes para los tribunales inferiores, por un tema de seguridad jurídica. Pero por otro lado, la misma razonabilidad sugiere que no debe incurrirse en el error de aplicar exegéticamente el marco normativo vigente.

En efecto, partiendo de que el espíritu del analizado reglamento es agilizar los trámites, mal podría interpretarse que lo justo y útil sería hacer perder tiempo a los usuarios, declinando la solicitud de levantamiento de oposición por ante el Registro de Títulos, sin decidir nada concreto. Parecería que lo más factible en este supuesto sería, ya que las partes por desconocimiento, negligencia, etc., han acudido ante el tribunal, dejando de beneficiarse de la resolución que le facilita el trámite, decidir sobre el particular, pero no “porque no se imponen los reglamentos”, sino porque es lo más razonable, en términos procesales.

Volvemos en esta parte a la idea nuclear de este escrito, en el sentido de que en los puntos tratados lo recomendable es armonizar la Ley No. 108-05 con sus reglamentos, y no pretender acudir, ante todo tipo de situaciones, al método de la jerarquización, ya que esto último, tal como se ha venido exponiendo, no siempre conduce a una solución jurídicamente viable.

Como se ha dicho, es la misma Ley No. 108-05 sobre Registro Inmobiliario, en su principio VI[12], que delega en la Suprema Corte de Justicia la reglamentación de aspectos no detallados pormenorizadamente en dicha norma, a fines de hacer acopio de la experiencia cotidiana ante los tribunales del orden judicial; y justamente, dicha reglamentación es el producto de las labores de mesas de trabajo integradas por los propios actores del sistema, quienes –basándose en los casos que ordinariamente se van ventilando judicialmente- sugieren posibles soluciones a diferentes dificultades que nacen en el día a día ante la jurisdicción inmobiliaria. En esas atenciones, al momento de elaborar cualquier concepto jurídico en esta materia, se debe ser sumamente cauto y ponderar reflexivamente cuándo resulta justo y útil, al tenor del citado artículo 40.15 de la Constitución, emplear el sistema de la jerarquización[13] entre la Ley No. 108-05 y sus reglamentos y cuándo lo procedente es aplicar el sistema de armonización[14], según exista una verdadera contradicción entre la ley y sus reglamentos o exista un complemento entre estos últimos y aquella. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFÍA

GÓMEZ, Wilson. “Manual de Derecho Inmobiliario Registral”, Primera Edición, Impresora Amigo del Hogar, 2014, República Dominicana.

GUZMÁN ARIZA, Fabio J. “Ley 108-05, de Registro Inmobiliario, Comentada, Anotada y Concordada con sus Reglamentos”, Primera Edición, Editora Judicial, S.R.L., 2009, República Dominicana.

HERNÁNDEZ-MACHADO SANTANA, Erick. “Legislación de registro Inmobiliario”, Primera Edición, Impresora SunDance Marketing Solutions, 2012, Orlando, FL. USA.

MONCIÓN, Segundo E. “La Litis, Los Incidentes y la Demanda en Referimiento en la Jurisdicción Inmobiliaria”, Tercera edición, Editora Centenario, S.A., 2015, República Dominicana.

VILLARO, Felipe P. “Derecho registral inmobiliario”, Primera Edición, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma SRL, 2010, Buenos Aires, Argentina.

________________ Constitución proclamada el 13 de junio del año 2015.

________________ Ley No. 108-05, de Registro Inmobiliario.

________________ Reglamento General de los Tribunales Superiores y de Jurisdicción Inmobiliaria.

________________ Reglamento General del Registro de Títulos.

________________ Reglamento General de Mensura Catastrales

________________ Resolución No. 1419-2013, sobre procedimientos ante Registradores de Títulos y Direcciones de Mensuras Catastrales.

Sentencia SCJ, 3ra. Sala, No. 161, del 29 de abril de 2015 (disponible en la red: http://www.poderjudicial.gob.do/consultas_sentencias/fallos_nuevos.aspx)