NOVEDADES EN EL AMPARO DOMINICANO

Apuntes de procedimiento.

Por.: Yoaldo Hernández Perera.

 

 

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RESUMEN

 

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, No. 137-11, modificada por la Ley No.145-11, mediante su artículo115 abrogó la Ley No. 437-06 que instituía el Amparo. El contenido de la citada normativa suplantada está prácticamente incurso en su totalidad en la nueva pieza orgánica vigente. Sin embargo, la reforma ha introducido algunas novedades procedimentales, las cuales constituyen el objeto de este artículo.

 

Aspectos como la obligatoriedad de fijar audiencia para conocer del amparo; el deber del juez de amparo de fallar en dispositivo en la misma audiencia; un plazo de no más de tres días para decidir sobre la competencia, en caso de no fallarse en estrados; la facultad de dictar medidas preventivas, antes de la sentencia de fondo sobre el amparo; nuevas modalidades de amparos especiales, la creación de una única acción recursiva ante el Tribunal Constitucional (revisión), etc., son sólo algunos de los cambios introducidos en el ámbito material o sustantivo del Amparo y, sobre todo, en el proceso para tramitar dicho instituto, al tenor de la nueva Ley No. 137-11.

 

PALARBAS CLAVES:

Amparo, recurso, acción, proceso, procedimiento, novedades, derechos fundamentales, escuela realista del pensamiento jurídico, precedentes jurisprudenciales, República Dominicana.

 

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Derogación de la Ley No. 437-06

 

 La Ley No. 437-06 que instituía el procedimiento para tramitar el amparo[1] en nuestro país ha sido abrogada por el artículo 115 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, No. 137-11, modificada por la Ley No. 145-11.

 

¿Recurso o acción?

 

La confusion que en muchos creó la Ley No. 437-06, en torno a la naturaleza del amparo, si recurso o acción, lo cual se arrastraba –a su vez- del hecho de que el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanis, habla de un “recurso” sencillo y expedito, ha quedado aclarada con la nueva Ley No. 137-11, la que en todo momento califica de “acción” al amparo[2].

 

 

Fases del proceso para tramitar el amparo

 

La referida normativa abrogada consagraba un procedimiento que comprendía dos etapas: una preliminar y otra contenciosa; la primera, integrada por la solicitud del amparista al tribunal para la autorización a fin de citar al alegado agraviante, así como la fijación del juicio de amparo, y la segunda que consistía en el juicio del amparo y la consecuente decision[3].

 

En sentido general, la indicada estructura procesal sigue vigente a la luz de la Ley No. 137-11[4].

 

Carácter expedito del procedimiento de amparo y su incompatibilidad con formalismos procesales

 

No debemos perder de vista que el amparo constituye un mecanismo de tutela efectiva de derechos fundamentales que requiere de celeridad. Es la misma normativa que prevé que en esta materia no existen vicios de forma; por tanto, los jueces están llamados a suplir de oficio cualquier vicio de esa naturaleza. Así, es tajantemente reprochable la pésima práctica de algunos tribunales, de aplazar las audiencias en esta materia, para fines de “regularizar” alguna actuación procesal. Por ejemplo, aplazamientos fundados en la “necesidad” de regularizar alguna intervención, invocando –absurdo- el artículo 339 del Código de Procedimiento Civil; regularizar la citación al Ministerio Público, aun cuando –de hecho- esté presente en el salón (en jurisdicciones donde la presencia de dicho funcionario es vital para la constitución del tribunal), etc. Insistimos, asuntos de pura forma no deben detener la sustanciación de un juicio de amparo.

 

No obstante, si se presenta el caso –como en efecto sucede recurrentemente- de que las partes al unísino convienen en un aplazamiento, sobre la base de un asunto de pura forma, el juez –luego de advertir que este procedimiento es esencialmente informal y, por tanto, no sería necesario tal aplazamiento- debe acoger tal petitorio: insistimos en el tema de la aclaratoria de la informalidad de este proceso, ya que –como es sabido- para conocer sobre un amparo no necesariamente se comparece mediante el ministerio de abogados y, por tanto, es posible que se acuerde tal medida por ignorancia.

 

Novedades en el procedimiento de Amparo

 

El contenido de la abrogada Ley No. 437-06 está incurso prácticamente en su totalidad en la Ley vigente, No. 137-11; no obstante, esta reforma ha introducido algunos cambios sustanciales en el procedimiento, los cuales pasamos a revisar en un orden secuencial, desde la instancia contentiva de la acción constitucional que ocupa nuestra atención, hasta el dictado de la sentencia que decide su suerte.

 

Es necesario fijar audiencia

 

En lo que tiene que ver con la etapa preliminar, al someterse la solicitud de amparo, ya el tribunal no puede decidir administrativamente sobre la admisibilidad de la acción, en razón de que por mandato del artículo 70 de la Ley No. 137-11, necesariamente el juez de amparo debe instruir de manera oral, pública y contradictoria la causa, para a partir de ahí pasar a revisar los presupuestos procesales que correspondan, y consecuentemente, si ha lugar, entonces acometer al fondo del asunto: bajo el imperio de la abrogada Ley No. 437-06 fueron muchos los amparos que administrativamente, sin fijar audiencia, se declararon inadmisibles por ser consideradas notoriamente improcedentes.

 

Sobre la competencia del Tribunal Superior Administrativo

 

No ha variado el precepto de que ningún tribunal puede declarar de oficio su incompetencia, y de que todos los tribunales del orden judicial –en principio- son competentes para conocer la materia de amparo. Lo que sí resulta novedoso es que taxativamente el artículo 75 de la ley vigente, establece que los asuntos relativos a los actos y omisiones administrativas emanadas de entidades estatales, es competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, que hoy día –como es sabido- es atribución del Tribunal Superior Administrativo. Bajo el imperio de la abrogada Ley No. 437-06, este aspecto de la competencia debía ser dilucidado en cada caso, a fin de establecer si el acto u omision administrativo en cuestión, realmente era más afín con la jurisdicción administrativa, como tribunal de excepción, al tenor del artículo 10 de la referida normativa: con arreglo a la abrogada normativa, este punto debía discutirse en cada caso, en cambio, en sujeción al marco vigente, si se trata de un acto administrativo, ipso facto se funda la procedencia de la delinatoria hacia el Tribunal Superior Administrativo.

 

Inadmisibilidades

 

Sobre las inadmisibilidades, destaca la nueva causal consistente en: “cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado”[5]. Así, la nueva normativa ha reivindicado el precedente que había fijado el hoy Tribunal Superior Administrativo, en torno a dicho motivo para declarar inadmisible una acción de amparo[6]; precepto que también había sido esgrimido por la doctrina[7] y por algunas decisiones evacuadas por tribunales inferiores[8]. Y no obstante la Suprema Corte de Justicia haber desconocido dicha causal cuando regía la hoy abrogada Ley No. 437, recientemente, el 21 de septiembre del corriente, dicho alto tribunal, en atribuciones accidentales de Tribunal Constitucional, corroboró en ello, admitiendo que el amparo es una vía excepcional, que sólo estará abierto cuando la estructura judicial ordinaria no ofrezca respuesta oportuna a la persona de que se trate[9].

 

 

La escasa jurisprudencia doctrinal, una vez vigente la Ley No. 137-11, ya ha fijado el precedente en un caso concreto, en el sentido de que el amparo era improcedente por alegarse un derecho que perfectamente pudiera ser tutelado por la vía de los recursos ordinarios, contenciosos administrativos. Y, en esa misma línea, ya ha sido admitido por algunos tribunales inferiores que cuando el objeto del amparo se contraiga a una sentencia contenciosa, por aplicación del consabido fin de inadmisión, deviene en inadmisible la acción si al momento de interponerse está abierta  la posibilidad de incoar algún recurso ordinario o extraordinario contra dicho acto jurisdiccional.

 

La cotidianidad ante los tribunales de la República, pone de manifiesto que un significativo número de amparos en la actualidad están siendo declarados inadmisibles, en virtud de la nueva causal de inadmisibilidad, sobre “la existencia de una vía ordinaria abierta”; y es que -en honor a la verdad- este instituto constitucional se había estado empleando descomedidamente en muchos casos, respecto de asuntos que no envolvían reales derechos fundamentales o que perfectamente el punto invocado era tutelable por alguna vía ordinaria.

 

Es por lo precedentemente expuesto que, a modo de regaño, podría decirse si se quiere, la Suprema Corte de Justicia se vio precisada a juzgar que: “ … el amparo constituye un mecanismo para proteger la situación jurídica de un ciudadano, desde la perspectiva del goce y ejercicio de los derechos fundamentals, puesto que la defensa de los derechos subjetivos –aquéllos que sean diferentes a los derechos fundamentales y las libertades públicas- y los intereses legítimos, se realiza mediante las acciones ordinarias o mediante los recursos administrativos indicados en la ley”[10].

 

A partir de esta nueva inadmisibilidad, atinente a la existencia de una vía ordinaria abierta, es materia de controversia la cuestión de precisar si a la luz de la normativa vigente, el amparo ha pasado a constituir un instituto subsidiario, dejando de ser autónomo como era bajo el imperio de la hoy aborgada Ley No. 437-06.

 

A nuestro juicio, sobre este punto subyace una confusión evidente en torno al concepto “subsidiario” en materia procesal; y es que –contrario a lo que equívocamente se ha razonado- subsidiario implica una subordicación a algo principal, que no es el caso. Como es sabido, con arreglo a la Ley No. 137-11, el amparo no es susceptible de sobreseimiento, ni depende de la suerte de alguna cuestión principal, no, de lo que se trata es de que su admisibilidad está, en el estado actual de nuestro derecho, condicionada a que se hayan agotado las vías ordinarias, a fin de que en caso de que las estructuras ordinarias del sistema no ofrezcan una solución al reclamante, entonces excepcionalmente exista un mecanismo de amparo ante dicha desprotección jurídica. Con lo cual, en derecho puro, el amparo no es un instituto “subsidiario”, como recurrentemente se ha mal interpretado, de lo que se trata es de un procedimiento excepcional, que es otra cosa: la regla es que la estructura judicial tutele los derechos de las personas, la excepción sería que esté abierta una vía legal para amparar a las personas a quienes el sistema no le ha dado una tutela efectiva.

 

También constituye materia novedosa, la prolongación del plazo de prescripción para lanzar la acción de amparo, ya que la Ley No. 137-11 ha aumentado el mismo a sesenta días. Y permanece vigente el criterio en torno a las violaciones continuas, en el sentido de que mientras esté ocurriendo la conculcación de derechos, el consabido plazo perscriptivo no principia su cómputo. Sobre este punto, ya ha sido juzgado, lo que aplica extensivamente para la Ley No. 137-11, que: “Cuando se trata de una violación sucesiva o continua, el plazo para interponer el amparo no debe contarse desde la primera transgresión”[11].

 

La acumulación, en el marco de la secuencia lógica de los petitorios: excepciones ( la incompetencia no es acumulable), inadmisibilidades y fondo.

 

Es oportuno resaltar que constituye una mala práctica de algunos tribunales, en los momentos en que la citada Ley No. 137-11 está en cierne, el conminar a los abogados a concluir al fondo, aunque éstos tengan la intención de promover incidentes, bajo la prédica de que los artículos 70 y el 85 de la ley vigente “obligan” a los jueces a revisar el fondo, independientemente de que sean propuestos incidentes.

 

Al respecto, recordamos que la secuencia lógica para peticionar en el proceso común, que suple en esta materia, es: excepciones, inadmisiones y fondo. Por tanto, el hecho de que en materia de amparo también sea legalmente posible acumular los incidentes para decidirlos conjuntamente con el fondo, mediante una misma sentencia, pero por dispositivos distintos, bajo ningún concepto implica que obligatoriamente deban las partes -en todo caso- concluir al fondo; y es que resulta evidente que cuando un presupuesto procesal de la acción cuente con méritos, no es necesario estudiar el fondo: sería una pérdida innecesaria de tiempo escuchar alegatos orales –muchas veces prolongados- sobre un fondo que finalmente no deberá conocerse por la procedencia de una excepción o algún fin de inadmisión que cuente con méritos. Lo correcto es conferir la palabra a la barra que pretenda promover algún petitorio incidental, y luego de someterlo al contradictorio, en caso de que dicho planteamiento tenga evidente sustento, acogerlo sobre la barra; o bien acumularlo para decidirlo conjuntamente con el fondo, en caso de que no sea posible revisar en el momento mismo la procedencia de dicho incidente (sea por la extension o voluminosidad del expediente, la complegidad del caso, etc.): la acumulación de inadmisibilidades se funda en el artículo 85 de la ley vigente para salvaguardar la celeridad característica de esta materia; sólo respecto de la competencia pudiera diferirse la decisión, a no más de tres días, por razones obvias que tienen que ver directamente con la aptitud legal del tribunal para decidir el caso.

 

Tutela del contradictorio

 

Sobre los debates, necesariamente el juez de amparo debe vigilar que se complete la dinámica del contradictorio. En un proceso de tutela efectiva de derechos fundamentales, resulta inaceptable, desde todo punto de vista, violentar el debido proceso. Así, siendo la tutela judicial efectiva un mandado constitucional de orden público, al tenor del artículo 69 de la Carta Fundamental, en caso de que alguna parte no se pronuncie sobre un petitorio incidental propuesto al efecto, el juez debe requerir a dicha parte que se refiera al respecto: no es correcta la práctica de algunos tibunales en esta materia, de -en caso de silencio- asumir que la contraparte ha dado aquiescencia al incidente. En todo caso, si pasa inadvertidamente, aun por el juez de amparo, una situación de esa naturaleza, particularmente nos inclinamos por una reapertura de debates; y es que en  ejercicio del método interpretativo de la ponderación, entre la celeridad propia de la materia y la tutela efectiva del debido proceso, la segunda cuestión debe prelavecer.

 

Peticiones recurrentes e improcedentes

 

Otro aspecto que resulta de interés resaltar en esta materia, es que frecuentemente ocurre  que las personas acueden ante el juez de derecho común, a fin de peticionar “conculcaciones” de derechos fundamentales, en ocasión de alguna medida dispuesta durante la fase preparatoria por el Ministerio Público, en materia penal[12]. Al respecto, importa destacar que aquel proceso represivo prevé la figura del juez de la instrucción o, como es denominado en el derecho comparado, juez de las garantías, que justamente tiene a su cargo velar porque los derechos de las personas investigadas no sean desconocidos durante las pesquisas[13], lo cual se enlaza con la inadmisiblidad prevista en el artículo 70.1 de la ley, sobre la existencia de una vía ordinaria abierta. Lo cierto es que ha sido juzgado que: “el ejercicio del derecho de incoar la acción de amparo no puede llegar a extremos tales que impidan o interfieran el normal desenvolvimiento de las atribuciones que la Constitución y las leyes confieren a las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de obligaciones de parte de la ciudadanía”[14].

 

En ese orden, constituye materia juzgada que: “… en la especie, la retención temporal, con fines de investigación de parte de la Dirección General de Aduanas, de mercancías importadas por el recurrido, no constituye un desmán arbitrario, lesionador de la libre empresa o de la libertad de comercio, ni del derecho de propiedad, como lo entendió el juez a-quo, sino que constituye el libre ejercicio del Estado, a través de las autoridades competentes, de una inspección oficial para determiner si las mercancías de referencia infringen o no alguna de las leyes dominicanas”[15].

 

Asimismo, ante los tribunales de derecho común suele peticionarse, sin éxito, que mediante el amparo se ordene al Ministerio Público correspondiente, la entrega de un bien incautado en ocasión de una investigación. Sobre el particular, se ha decidido: “Que si bien es cierto que el derecho de propiedad está reconocido y garantizado por la Constitución de la República, lo cual supone que toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes, no es menos cierto que ese derecho no es absoluto y admite limitaciones; que es un hecho incontrovertido que el Estado tiene la facultad, de conformidad con las normas procesales vigentes, de ocupar, retener e incautar objetos, bienes y valores pertenecientes a particulares, cuando ello sea necesario para la sustanciación de procesos judiciales en la fase preparatoria, hasta tanto intervenga una sentencia con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada; que el artículo 9 de la Ley No. 72-02 del 7 de junio de 2002 (Código Procesal Penal), dispone que en ocasión de la investigación de una infracción de lavado de activos o de incremento patrimonial de actividades delictivas, la autoridad judicial competente ordenará la incautación provisional, a fin de preservalos”[16]. De lo cual se colige que un pedimento de esta naturaleza, en buen derecho, debe ser rechazado por el juez de amparo apoderado. 

 

 

Ahora bien, en caso de probarse en situaciones afines con las esbozadas ut supra, que se ha denunciado ante la jurisdicción correspondiente, que es el juzgado de la instrucción, durante la fase preparatoria e intermedia del proceso penal, algún exceso de poder por parte del órgano acusador del Estado y, no obstante, no se prueba en el juicio de amparo que se haya dado respuesta oportuna y útil, pudiera considerarse seriamente la posibilidad de amparar a esa persona mediante la acción cuyo estudio nos ocupa.

 

Por otro lado, resulta de interés reseñar que ante el Tribunal Superior Administrativo, se están registrando numerosas inadmisibilidades de amparos, por aplicación del artículo 70.1 de la ley aplicable, ya que impropiamente se suele peticionar por esta vía asuntos que deben ser perseguidos mediante recursos contenciosos tributarios o contenciosos administrativos: al estar dichas vías ordinarias abiertas, el amparo deviene en inadmissible.

 

Momento de producir el fallo

 

Una disposición novedosa en este proceso, es la obligación del juez de amparo de rendir su decisión en dispositivo el mismo día de la audiencia, disponiendo de un plazo de hasta cinco días para desarrollar las motivaciones de su decision.

 

Ha sido usanza, a partir de la entrada en vigor de la Ley No. 137-11, que no obstante dicho mandato legal, las partes –al unísono- en casos de cierta importancia, solicitan plazos para fines de depositar escritos justificativos. Y sobre esa situación, los tribunales han acogido el pedimento, ante el consenso de las partes y, en esas atenciones, se reservan el fallo para una ocasion posterior; a veces fijan una fecha precisa (que es lo ideal), pero en otras oportunidades reservan la decisión para “ser dictada oportunamente”[17].

 

Medidas precautorias:

 

Otras de las novedades en esta materia, es que la Ley No. 137-11, en su artículo 86, faculta al juez de amparo a dictar en cualquier etapa del procedimiento, medidas urgentes que, según las circunstancias, se estimen más idóneas para asegurar provisionalmente la efectividad del derecho fundamental alegadamente lesionado[18].  

 

Desistimiento del Amparo

 

A nivel de tribunales inferiors, se ha fijado el precedente en el sentido de que la nueva Ley No. 137-11, que en la actualidad regula el instituto del amparo, no prevé taxativamente la figura del desistimiento en el amparo ordinario[19]; sin embargo, en acopio de los preceptos generales del debido proceso, dicho mecanismo procede perfectamente en esta materia durante toda la sustanciación de la causa, pero previo al fallo decisorio. Esto así, al tiempo de hacer la salvedad de que la referida normativa vigente faculta al juez de amparo, pura y simplemente, a acoger dicha acción o a rechazarla. Así, en caso de suscribirse algún acuerdo transaccional entre las partes, el tribunal podrá, en virtud de dicho acto jurídico, dar acta del desistimiento producido al efecto y, consecuentemente, disponer el archivo del expediente, mas no homologar ese acuerdo transaccional, pues en el estado actual de nuestro derecho, la homologación como tal es una actuación judicial que desborda las atribuciones del juez de amparo[20].

 

Impugnación del amparo

 

Bajo el imperio de la hoy abrogada Ley No. 437-06, era controvertida la cuestión de saber si las decisiones de amparo eran recurribles en apelación, o si dichas sentencias solamente eran susceptible de casación, al tenor del artículo 29 de la citada normativa hoy derogada.

 

Sobre este punto, la primera sala de la Suprema Corte de justicia declaró no conforme con la Constitución el citado artículo 29, en razón de que –concretamente- el artículo 8.2.h de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) consagraba el derecho de un imputado de recurrir un fallo ante un juez superior; reconociéndose en esa decisión “revolucionaria” un carácter constitucional al recurso de apelación y, por tanto, por la vía adjetiva no era posible suprimir tal disposición de naturaleza sustantiva[21]. Por el contrario, la segunda sala de la referida alta instancia, interpretó que el consabido artículo 29 no era inconstitucional, ya que el mencionado artículo 25.1 de la citada Convención, se refiere a un “recurso”, de manera abierta, sin precisar su naturaleza (ordinadio o extraordinario), por lo que no procedía en esos casos la apelación; y estando abierta la casación, no se verifica ninguna antinomia con la Carta Sustantiva.

 

De conformidad con la Ley No. 137-11, la manera de atacar una decision en materia de amparo, es únicamente a través de una nueva vía recursiva denominada “revisión”, prevista en el artículo 94 y siguientes de la citada ley que regula la materia. En suma, este recurso se interpone mediante escrito motivado ante la secretaría del tribunal que ha rendido la sentencia, dentro de los cinco días a partir de su notificación (Art. 95). Debe notificarse a la contraparte, junto con las pruebas, en un plazo no mayor de cinco días desde que se incoe el recurso (Art. 97). Luego corresponde el escrito de defensa, a cargo del recurrido, ante la secretaría del tribunal, con las pruebas anexas, dentro de los cinco días desde la notificación del recurso (Art. 98). Prosigue la remisión, por parte del secretario, al Tribunal Constitucional o, en su defecto, ante la Suprema Corte de Justicia, en ejercicio de tales atribuciones (Art. 99).

 

Nuevos tipos de amparo

 

La Ley No. 137-11 ha concebido nuevas modalidades del amparo, a fin de tutelar de manera efectiva los derechos de las personas, desde vertientes novedosas. Así, los nuevos amparos son: 1.-  Amparo de cumplimiento (Art. 104), a fin de perseguir el cumplimiento de una ley o acto administrativo: para que proceda debe haberse reclamado a la autoridad competente el cumplimiento (Art. 107).; 2.- Amparo colectivo(Art. 112), que busca tutelar los intereses colectivos y del medio ambiente; 3.- Amparo electoral (Art. 114), cuyo conocimiento estará acargo del Tribunal Superior Electoral o, de su defecto, la Junta Central Electoral, el ejercicio de esas atribuciones de amparo, ad-hoc., y su objeto estará regido por su ley orgánica.

 

No resulta ocioso destacar que son aplicables a estas nuevas formas del amparo, los mismos preceptos procedimentales del amparo común; en tanto que las fases para su trámite son: preliminar ycontenciosa; pero existen ciertas particularidades en cuanto a la competencia y la admisibilidad de cada tipo[22]. Todo lo cual es necesario conocer y observar, si pretendemos litigar con éxito en esta materia.

 

 

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

EL RECURSO DE AMPARO. Un material editado por la Escuela Nacional de la Judicatura y la Agencia Española de Cooperación Internacional.

 

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______________________ Constitución proclamada el 26 de enero de 2010, artículo 72.

 

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